Gouvernance transfrontalière du Sénégal et du Niger : analyse historique et identification des facteurs déterminants



Introduction
L’Organisation pour la Mise en Valeur du Fleuve Sénégal (OMVS) et l’Autorité du Bassin du Niger (ABN) se caractérisent par l’instauration d’un cadre de coopération robuste portant à la fois sur l’échange d’informations, les dimensions politiques et financières et sur les mécanismes de coordination, de planification ou de participation du public.
Figurant parmi les exemples de bonnes pratiques en matière de coopération transfrontalière, leur action porte sur plus d’une dizaine de secteurs clés du développement économique (Mbengue 2014; Schmeier, 2015).
Leurs mécanismes de fonctionnement constituent de véritables exceptions à l’échelle internationale. On peut citer la particularité de certains régimes de co-propriété sur des infrastructures hydrauliques, la tendance à l’intégration des cadres réglementaires nationaux à travers une instance de coopération ou encore l’attribution de compétences particulières pour la mise en œuvre de programmes d’action.
Leur réussite permet de réfléchir, d’une part, à la notion de coopération par l’identification de facteurs favorables plutôt que de barrières et, d’autre part, aux conditions de transposition de ces modèles singuliers.
Après avoir présenté l’objectif et la méthodologie guidant cette note, nous montrons la façon dont évolue la coordination au sein de l’OMVS et de l’ABN. Il en ressort les principaux points d’inflexions et les facteurs clés. Enfin, la discussion replace ces observations dans le cadre plus large des mécanismes de gouvernance des fleuves transfrontières.
Objectif
Cette Note politique vise à mettre en avant les facteurs favorables au renforcement de la coopération dans la gestion transfrontière des eaux. Nous comparons les cas de l’OMVS et de l’ABN en nous concentrant à la fois sur les variables structurelles (internes et externes) au sein de chaque cas mais également sur les facteurs ayant précipité les principaux changements de paradigmes au sein de ces deux systèmes de gouvernance (Saleth & Dinar 2005 ; Ostrom 2005). La comparaison internationale permet ici de répondre aux questions suivantes : • Comment l’OMVS et l’ABN sont-elles parvenues à instaurer un cadre de coopération opérant ? • Quels ont été les facteurs prépondérants dans la définition de leurs architectures institutionnelles ?
Méthodologie
Notre approche se veut avant tout empirique et s’appuie sur un document de travail plus exhaustif discuté lors d’une table ronde sur la coordination de l’OMVS et de l’ABN le 24 septembre 2015. Nous avons identifié les principales phases de changements organisationnels et institutionnels des deux organisations, sur la base d’une revue de la littérature académique, des rapports d’organisations internationales (Banque mondiale, Banque africaine de développement) et de la littérature grise de l’OMVS et de l’ABN. Ensuite, nous mettons en avant les principaux facteurs des changements observés. L’interprétation s’appuie sur les travaux de Saleth & Dinar (2005), Ostrom (2005), Bréthaut & Pflieger (2013), Bolognesi (2014) et l’échange avec des experts et des parties prenantes du secteur, notamment à l’occasion de la table ronde.
Résultats
Le cas de l’OMVS différentes phases de gouvernance jalonnent l’histoire de l’OMVS et quatre nous apparaissent cruciales. La première (1820-1963) débute durant la période coloniale et va jusqu’à l’indépendance des Etats riverains. La deuxième (1968-1973) est marquée par la grande sécheresse du Sahel comme moteur important de la définition et de la mise en œuvre d’une gestion transfrontalière du fleuve. La troisième phase (1974-1988) englobe la naissance de l’OMVS et la régularisation des débits du fleuve.
Enfin, la dernière phase (1990-2002) illustre l’avènement des questions environnementales au sein du système de gouvernance. Phase 1 (1820 - 1963) : période coloniale et indépendance Cette première phase rappelle que la volonté de valoriser le fleuve Sénégal pour différents usages remonte déjà à la période coloniale. Si des projets d’aménagement hydraulique existent dès 1822, ceux-ci ne se concrétisent pas durant cette première période car les potentiels bailleurs doutaient alors de la rentabilité économique des différents projets.
Il faut attendre les années 1960 et l’indépendance des Etats riverains pour que la perspective d’une gestion commune du fleuve prenne corps : le Comité Inter-Etats (CIE), créé en 1963 avec le soutien des Nations-unies (Auclair, Lasserre 2013). Phase 2 (1968 - 1973) : la grande sécheresse du Sahel Entre 1968 et 1973, la Grande sécheresse du Sahel frappe l’Afrique de l’Ouest.
Cet événement climatique joue un rôle essentiel, il transforme considérablement le régime hydrologique du fleuve intensifiant alors le besoin de coopération à l’échelle du bassin. A ce titre, l’année 1968 date la première décision commune pour la mise en place d’infrastructures de régulation du fleuve ainsi que la création de l’Organisation des Etats Riverains du fleuve Sénégal (OERS) en lieu et place du CIE. Objectif ambitieux, l’OERS ajoute alors à la coopération l’intégration économique et politique des Etats riverains (Kipping, 2005).
Il s’agit désormais de développer ce fleuve transfrontalier en commun pour renforcer l’irrigation et la capacité de production agricole des parties prenantes. En effet, devant les déficits alimentaires inhérents à la sécheresse, les importations croissantes d’aliments sont nécessaires.
A travers un effet d’éviction, ces dépenses compromettent alors les plans d’industrialisation de la région. Phase 3 (1972 - 1988) : la naissance de l’OMVS pour la régularisation des débits Les nombreuses tensions entre le Sénégal et la Guinée constituent un frein sévère à la coopération au sein du bassin au point où la Mauritanie, le Mali et le Sénégal décident de remplacer l’OERS par l’OMVS dès 1972.
C’est l’avènement de l’organisation telle qu’existante à ce jour. La capacité de coopération intergouvernementale s’accroit comme le montre l’adoption du schéma directeur relatif à la définition d’un programme d’infrastructure (1974) et la construction rapide des barrages de Manantali (1986) et Diama (1988). Créée dans un contexte de sécheresse marquée et de vulnérabilité aux aléas grandissante, l’OMVS bénéficie alors de soutiens financiers importants, notamment de la part des bailleurs de fonds internationaux qui couvrent la quasi-totalité des coûts d’investissements. Phase 4 (1988 - 2002 ) : de la régularisation des débits à l’avènement des normes environnementales Dès 1988, les débits du fleuve Sénégal sont ainsi en partie maitrisés par les barrages de Manantali et Diama.
Ces infrastructures multifonctionnelles permettent alors de satisfaire plusieurs objectifs dont les prioritaires sont l’irrigation (à travers le stockage d’eau et la lutte pour l’intrusion saline), la navigation et la production d’électricité. La gouvernance du fleuve s’inscrit dans une tendance de renforcement des normes environnementales également observée dans d’autres grands fleuves internationaux et dans le secteur de l’eau en général. Le Programme d’Atténuation et de Suivi des Impacts sur l’Environnement (1997) vise à la fois l’optimisation de la production énergétique, l’optimisation de la gestion de la ressource et la diminution des impacts environnementaux. Enfin, l’adoption de la Charte des Eaux du fleuve Sénégal (2002) formalise les principes structurant de la gouvernance : coopération, propriété indivisible des ouvrages, égalité d’accès à la ressource et équité dans l’imputation des coûts et des charges. La déclaration de Nouakchatt (2003) définit la feuille de route, pour une période de 20 ans et prévoit la réintégration de la Guinée dans l’OMVS (2006).
Tableau 1 :
Synthèse des facteurs de changement dans la gouvernance de l’OMVS Transition 1 (1973) Transition 2 (1988) Transition 3 (2002)
Usages Principalement irrigation
Irrigation Navigation Sécurité hydrique
Irrigation Navigation Hydroélectricité
Politico-économique
Exclusion Guinée consécutivement à son conflit avec le Sénégal
Définition de la clé de répartition financière Sénégal : hégémon bienveillant
Sénégal comme moteur régional
Ressource Sécheresse du Sahel
Aléas climatiques et maintien de la tendance baissière de la disponibilité en eau
Régularisation des débits
Facteurs externes Sécheresse du Sahel
Coûts d’investissement supportés par les bailleurs de fonds internationaux
Intensification des normes de protection de l’environnement et apparition de la notion de GIRE
Facteurs internes Mise à l’écart de la Guinée Aboutissement des projets hydroélectriques
Processus de réintégration de la Guinée (2006)
Le cas de l’ABN L’ABN se caractérise par une histoire mouvementée et par un cadre de gouvernance ayant connu de nombreuses adaptations. Nous observons cette évolution du système de gouvernance à travers quatre périodes. Tout d’abord, nous nous concentrons sur les années 1950 à 1964, période marquée par le passage de la période coloniale à l’indépendance.
Nous observons ensuite l’avènement de l’ABN durant les années 1979-1980. A la fin des années 1980, l’ABN entre dans une troisième phase qui se distingue par une succession de difficultés et par des ajustements du système de gouvernance. Après cette phase de « crise », nous retenons la décennie 2000 montrant un changement de paradigme institutionnel mu par la volonté d’améliorer la performance de l’organisation per se. Phase 1 (1 950- 1964) : période coloniale et postcoloniale La volonté d’un développement coordonné qui considère le bassin versant du Niger comme échelle de référence apparaît déjà au début des années 1950 avec la création d’un organisme public chargé de mettre en valeur le fleuve : la Mission d’Etude et d’Aménagement du Niger (MEAN).
Cet effort est poursuivi après l’indépendance des pays riverains puisqu’en novembre 1964 c’est la Commission du Fleuve Niger (CFN) qui est instaurée avec le but « (…) d’encourager, de promouvoir et de coordonner les études et les programmes relatifs aux travaux de mise en valeur des ressources du bassin » (Sangbana 2011 : 237).
Toutefois, dans le contexte des récentes indépendances et devant les multiples défis économiques, politiques et sociétaux devant être traités, la CFN achoppe ne parvenant pas à accomplir les grandes réalisations souhaitées. Phase 2 (1979 - 1980) : l’avènement de l’Autorité du Bassin du Niger (ABN)
Après une quinzaine d’années, constatant les limites de la CFN, les Etats membres décident de substituer l’organisation à une nouvelle autorité de bassin, l’ABN dont la Convention du 21 novembre 1980 est l’acte constituant.
Les mandats de cette nouvelle organisation sont plus étendus et s’inscrivent dans un cadre juridique visant la promotion de la coopération entre les neuf Etats membres : Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Côte d’Ivoire, Guinée, Mali, Niger, Nigeria et Tchad. Statutairement, les principaux domaines d’intervention portent sur les secteurs de l’énergie, l’eau, l’agriculture, la forêt, les transports, les moyens de communications et l’industrie.
Si l’objectif est ambitieux, la mise en œuvre de la coopération reste néanmoins laborieuse avec des difficultés politiques et économiques des pays membres pesant sur la dynamique de coopération régionale. Phase 3 (1987 - 1992) : difficultés et ajustements A la fin des années 1980, l’ABN traverse une crise importante avec un flou concernant à la fois les objectifs visés et le rôle joué par l’organisation. L’ABN connaît une dispersion de ses activités, combinée à une crise financière importante. Ce contexte va mener à une profonde restructuration et au recentrage de ses objectifs.
En octobre 1987, lors du 5ème sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement, il est décidé de réviser la Convention fondatrice de l’organisation. Ainsi des points focaux nationaux sont crées afin de renforcer le lien entre le Secrétariat exécutif de l’ABN et les Etat membres, et donc la cohérence générale de l’action.
Cette nouvelle Convention énonce des objectifs pour la période 1988-1992 relatifs à la planification, la Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE), la gestion des ouvrages, de la navigation et la tenue d’études spécifiques (GWP 2000 ; OIEau 2014). En parallèle, de nombreux accords bilatéraux sont signés entre les différentes parties. Phase 4 (2000 - 2010) : améliorer la performance de l’organisation Afin de réduire les facteurs institutionnels qui continuent à limiter les capacités de l’ABN malgré la convention de 1987, les parties s’accordent en 1998 pour repenser la coopération dans la zone.
Dans cette perspective, le sommet des Chefs d’Etats membres de l’ABN de 2002 s’avère crucial puisqu’il signe la formulation claire et conjointe des attentes des Etats envers l’organisation. Ces attentes débouchent sur le Plan d’Action de Développement Durable (PADD) qui définit une « vision partagée » du bassin versant et recentre l’action de l’ABN sur des priorités stratégiques.
Les décisions entreprises doivent permettre de renforcer les capacités financières de l’organisation, sur la base d’une clé de répartition de la contribution au budget de fonctionnement de l’ABN. Concrètes, elles aboutissent à la mise en place d’un comité de pilotage des activités techniques de l’ABN ou encore à l’échange d’informations entre les Etats membres.
La déclaration de Paris vient compléter ces intentions en 2004 en menant à l’adoption des principes de GIRE. En définitive un nouveau cadre de gouvernance naît. Il vise la définition d’un « (…) espace commun de développement durable par une gestion intégrée des ressources en eau et des écosystèmes associés, pour l’amélioration des conditions de vie et la prospérité des populations à l’horizon 2025 » (Déclaration de Paris 2004).
Ce nouvel élan au sein de bassin versant se concrétise dès 2007 avec d’importants financements pour la réhabilitation des grandes infrastructures hydrauliques existantes ou en 2008.
Les bailleurs de fonds internationaux annoncent le démarrage de plusieurs projets de construction de grands barrages sur le fleuve. Cet élan est formalisé par la Charte de l’Eau, adoptée en 2008 et entrée en vigueur en 2010. L’ABN à ce jour L’organisation a réussi à traverser les crises et à s’imposer comme une institution régionale d’importance permettant le dialogue entre les Etats membres.
L’histoire de l’ABN reste mouvementée et les différentes évolutions du cadre de gouvernance semblent, pour le moment, ne pas permettre de doter l’organisation des instruments nécessaires pour concrétiser une « vision partagée » au sein du bassin versant. A ce jour, l’organisation reste cantonnée surtout à un rôle informatif et consultatif.
Les décisions entérinées par la Charte de l’Eau doivent encore se concrétiser, notamment en attribuant une véritable stature d’Autorité à l’ABN et en lui déléguant notamment la maîtrise d’ouvrage des grands ouvrages hydrauliques (OIEau 2014). Sur la base de ce screening historique de la structure de gouvernance, nous retenons trois dates marquant un changement substantiel au sein du système : 1980 : création de l’ABN, 1987 : restructuration de l’organisation et 2010 : entrée en vigueur de la Charte de l’Eau.
Tableau 2 : Synthèse des facteurs de changement dans la gouvernance de l’ABN Transition 1 (1980) Transition 2 (1987) Transition 3 (2010) Evolution des principaux usages de l’eau Fort développement hydroélectricité depuis 1970 Début 2000 augmentation des usages municipaux Evolution de la structure politico- économique Décennie 80, des taux de croissance faible et hiératique Evolution de la répartition des contributions Stabilisation de la croissance économique dans la zone Evolutions climatiques La grande sécheresse du Sahel Dégradation de la disponibilité en eau Régularisation des débits du fleuves Facteurs externes Contexte de récente indépendance Investissement bailleurs de fonds internationaux Facteurs internes Développement des accords bilatéraux
Discussion Les principaux facteurs de changements Notre analyse du fleuve Sénégal et du fleuve Niger montre deux cas se caractérisant par une coopération profonde entre les Etats riverains à l’échelle du bassin versant. Ces deux exemples, souvent considérés comme des cas de « bonnes pratiques », diffèrent néanmoins dans les modalités de mise en œuvre de la coopération. Les variables d’analyse que nous mobilisons (évolution des principaux usages de l’eau, évolution de la structure politico- économique, évolutions climatiques, facteurs externes, facteurs internes) permettent de bien saisir les facteurs distinguant les deux cas.
Evolution des principaux usages de l’eau Même si les usages sont restés principalement agricoles, le développement de l’hydroélectricité a induit une intensification de la coopération, notamment financière et technique, en vue d’assurer le caractère fonctionnel des ouvrages.
Les retombées positives sur les autres usages, contribuant à la sécurité hydrique des pays, incite également à la coopération. L’OMVS organise un modèle de développement concerté et redistributif (copropriété des ouvrages entre pays riverains et opérateur indépendant) entre différents types d’usages.
L’existence d’opérateurs tiers permet de rapidement développer les capacités managériales et techniques, tout en satisfaisant la contrainte d’efficience économique. La situation de l’ABN se caractérise par des politiques surtout dépendantes des échelles nationales et par la mise en œuvre de nombreux accords bilatéraux, rappelant la forte hétérogénéité en ce qui concerne les préférences des pays membres.
Evolution de la structure politico - économique Le Sénégal, principal moteur économique de la région, semble jouer un rôle d’ « hégémon bienveillant » dans la configuration d’acteurs de l’OMVS.
Il semble avoir permis de rassembler les parties autour d’une vision partagée du fleuve. La stabilité du cadre de gouvernance semble ainsi avoir favorisé l’afflux de ressources financières à un stade précoce de la coopération. En parallèle, on constate que les pays membres profitent de dynamiques économiques fortement interconnectées, en plus d’être relativement bonnes et prévisibles. Ce contexte économique s’avère particulièrement favorable à la coopération.
Des conditions particulièrement propices encadrent l’OMVS qui a su montrer sa capacité à relever les défis.
De leur côté les pays membres de l’ABN doivent composer avec une forte hétérogénéité économique, tant dans la dynamique que dans le contenu, rendant la coopération plus complexe. Pour illustration, les membres de l’OMVS ont tous des frontières en commun, parlent la même langue, ont un passé colonial et une « culture administrative » relativement similaire.
En revanche, au sein de l’ABN certains pays ne sont pas voisins, plusieurs langues officielles sont parlés et trois différentes puissances coloniales ont occupé la zone. Après la décolonisation, les pays de l’ABN connaissent une décennie 1980 économiquement défavorable.
Cette instabilité n’a pas permis aux parties de se réunir dans une même intensité et au fleuve de connaître une dynamique similaire à l’exemple du fleuve Sénégal ; ce qui explique la nécessaire restructuration de 1987 et le processus d’intégration bilatéral. Par ailleurs, cette configuration d’acteurs plus nombreux et hétérogènes que dans le cas de l’OMVS est plus propice aux stratégies de passager clandestin, soit la tentation de profiter des gains de la coopération sans y participer.

On comprend ce faisant pourquoi, l’ABN s’est réorganisée en liant les efforts aux gains potentiels de la coopération. Plus récemment, la Charte de l’Eau vise également à éviter ce type de situation en instituant une véritable organisation de bassin, en lui attribuant des capacités financières et institutionnelles.
Caractéristiques de la ressource La Grande sécheresse du Sahel (1968-1973) ouvre une phase de pression croissante sur la ressource transformant le régime du Sénégal et du Niger. Tandis que la pluviométrie et les débits du fleuve diminuent d’environ 30%, les populations se sédentarisent, se concentrent et se trouvent plus vulnérables aux aléas climatiques (inondation et sécheresse).
De plus, si le changement de régime est marqué à la fin des années 1960, la dégradation de la disponibilité en eau se prolonge pendant plusieurs décennies et ne trouve une réponse efficace qu’à partir des années 1990, dans les deux bassins versants, grâce au développement des infrastructures hydrauliques.
Cette évolution des caractéristiques de la ressource est essentielle car elle impacte directement les usages en menant au développement de l’hydroélectricité, de l’agriculture et de la navigation. En parallèle, ce changement de régimes hydrologiques met au premier plan le défi de la sécurité hydrique. Qui avant se manifeste à travers une multiplication des catastrophes naturelles, avec une intensité croissante (Niasse, 2004), et une disponibilité en eau réduite. Comme le suggère Grey et Sadoff (2007), cette coopération renforcée face à la diminution de la sécurité hydrique de la zone tend à attester d’un lien entre sécurité hydrique et croissance et donc des bienfaits de long terme dans les investissements dédiés à cet objectif.
Une mise en perspective de la coordination Au regard du niveau d’intégration et de leur résilience, l’OMVS et l’ABN figurent comme deux cas école qui, bien que voisins géographiquement, divergent grandement dans leur caractéristiques internes et contexte de coordination.
Chacune des parties s’est trouvée gagnante de la coordination malgré la crainte de comportements opportunistes (passager clandestin). Pour dépasser cette crainte, la transparence et l’échange d’information sur les gains et interactions sont apparus comme le socle essentiel à la coordination.
Après avoir évité ce premier écueil (opportunisme) vient le dilemme de la forme/trajectoire de la coordination. La réponse apportée par les organisations diffère en raison même de la configuration d’acteurs.
L’OMVS regroupe uniquement quatre membres dont les intérêts économiques sont proches et très interdépendants. De surcroît, les asymétries favorisent l’émergence d’un hégémon orientant une action négociée et évitant une économie-politique du statu quo, rôle que le Sénégal joue.
L’ABN compose avec un nombre beaucoup plus grand d’acteurs et d’asymétries complexifiant l’identification de situations gagnant-gagnant et la mise en compatibilité des préférences. Dès lors, le risque d’immobilisme est plus grand. L’histoire de l’ABN pointe cette difficulté à dépasser le statu quo, notamment à travers les échecs des organisations précédentes et les restructurations successives ayant été entreprises. La définition d’une « vision partagée » de l’action de l’ABN et la mise en correspondance des coûts et bénéfices à la coordination a constitué
un net progrès vers une redynamisation de l’action. Notons qu’alors la signature des accords bilatéraux, en soutien, permet d’éviter la complexité du pluralisme élargi.
Références - Auclair A., Lasserre F. 2013. Aménagements, politiques et conflits sur l’eau en Afrique de l’Ouest. Vertigo 13(2) : 1 - 20 . - Bolognesi T. 2014. Analyse structurelle des systèmes hydriques urbains en Europe : aspects organisationnels et défis patrimoniaux. Revue d'économie industrielle 147: 51 - 86 . - Bréthaut, C., & Pflieger, G. 2013. The shifting territorialities of the Rhone River’s transboundary governance: a historical analysis of the evolution of the functions, uses and spatiality of river basin governance. Regional Environmental Change, 15(3), 549 - 558 . - Déclaration de Paris 2004. Conférence des chefs d’Etat de l’Autorité du Bassin du Niger. Principes de Gestion et de bonne gouvernance pour un développement durable et partage du Bassin du Niger , 26 Avril, Paris. - Grey, D., & Sadoff, C. W. 2007. Sink or swim? Water security for growth and development . Water Policy, 9(6) : 545 - 571 . - Kipping M. 2005. « Conflits et coopération liés à l’eau du fleuve Sénégal ». Géocarrefour 80(4) : 335 - 347 . - Mbengue, M. M. 2014. A Model for African Shared Water Resources: The Senegal River Legal System. Review of European, Comparative & International Environmental Law, 23(1), 59 - 66 . - Niasse M. 2004. Prévenir les conflits et promouvoir a coopération dans la gestion des fleuves transfrontaliers en Afrique de l’Ouest . Vertigo 5(1) : 1 - 14 . - Ostrom E., 2005, Understanding Institutional Diversity. Princeton University Press, Princeton . - OIEau 2014. Bilan des expériences d’organismes de bassins transfrontaliers en Afrique. Bonnes pratiques et recommandations, OIEau. - Saleth M.R., Dinar A. 2005. Water Institution al Reforms: Theory and Practice . Water Policy, vol. 7, n° 1, pp. 1-19. - Sangbana, K. 2011. La gestion intégrée des ressources en eaux partagées et les organismes de bassin en Afrique: le cas de l'Autorité du bassin du Niger et de l'Autorité du bassin de la Volta. In : L’eau en droit international . Paris : Pedone - Schmeier, S. 2015. The institutional design of river basin organizations–empirical findings from around the world. International Journal of River Basin Management , 13(1), 51-72.





Nouveau commentaire :




L M M J V S D
1 2 3 4 5 6 7
8 9 10 11 12 13 14
15 16 17 18 19 20 21
22 23 24 25 26 27 28
29 30 31        




Restons en contact! Inscrivez-vous pour suivre notre actualité

Suivez-nous sur Twitter

Suivez-nous sur Facebook




Webmail SOGED

Vidéo à la Une
Facebook
Photothèque
Facebook
Twitter
Mobile